中国公务员热与外国公务员不抢手

外国公务员不抢手？

中国公务员考试，往往人山人海。在中国，精英们都在拼命想当官，看来，现在好多人都想做为人民服务的公仆。但如果你是在德国，如果说你有很强的能力的话，你是不会想当公务员的，因为在德国做政府官员或者做公务员收入处于平均线之下一点。它的收入，你基本上是可以预期，也就是从上班那天到死的那一天，我清晰的知道这辈子会赚多少钱。在德国人看来，真正有理想的，有才能的，有勇气的到企业去了，有理想的人全到经济界去了。这种选择在眼下的中国人看来是无法理解的。

况且，在国外就算你要选择当官同样不那么容易当上。比如在欧州，政府的主要职能负责人只能通过竟选产生，而一旦参加竞选，就需要到处去演讲，每家每户去拜望，宣扬自己的从政主张，天天出现在公众面前，接受群众的挑选、舆论的监督，参选人是透明的。人们会把你的祖宗三代挖个底朝天，竞争很激烈也很残忍，任何把柄都会成为竞争对手攻击你的武器。一场竞选下来，仿佛被扒了几层皮，参加竞选的人不是一般的坚强啊！有几个人敢这样试试？

即使是你好不容易当上了官，官也不是那么好当的，要知道在国外是官不聊生。就拿简单的吃饭的问题来说。在日本的自民党总部的食堂，一种价格为700日元（约合人民币56元）的咖喱饭深受议员喜爱。自民党总裁选举前，安倍晋三因午饭吃了一顿价格为3520日元（约合人民币285元）的炸猪排咖喱饭，遭到了日本网民炮轰，认为“价格过高太腐败”。然而人家可是一国首相啊

待遇普通：公务员年薪低 工资水平不诱人

欧美国家普通公务员工资水平一点也不诱人。笔者通过对183个国家工资制度的研究得出的一个结论是，国外公务员工资与其本国从业人员平均工资基本持平，不少国家公务员工资甚至低于全国平均工资。

根据美国联邦审计总署的调查，美国只有3%的大学生表示毕业后可以考虑应聘公务员。2008年，美国所有从业人员平均年工资为42270美元。就最高工资而言，公务员为191300美元，而外科医生为206770美元；就最低工资来说，公务员为17046美元，而餐馆上菜工为17400美元。数据显示，美国公务员的最高工资和最低工资均低于私企。

希腊码头工人的月工资为8000欧元，资历老点的甚至高达10000欧元，每年领取14个月的工资，收入与部长相当。2008年，挪威全国平均月工资约合40047元人民币，公务员平均月工资为38577元，私营企业为40589元，国企老总工资仅比学徒工高出一倍，公务员工资比私营企业平均工资低5%。

2005年，美国针对公务员工资进行了一次调查，调查结果是：大多数公务员认为政府的待遇最差，在由私企转入政府部门的公务员中，32%的人认为工资比以前低，35%的人认为与以前持平，只有33%的人认为比以前高。一份2008年的数据显示，美国公务员当年的封顶工资是191300美元，而这一年外科医生的工资是206770美元；公务员的最低年薪是17046美元。而一个餐馆端盘子的工资就有17400美元。这表明，美国公务员的最高工资和最低工资都低于私企。

由于公务员工资低于私企，私企工资增幅大，公务员工资增幅小，这就使公务员工资与私企工资的差距越拉越大。美国审计总署在给国会的审计报告中也证实了这种现象的存在。比如，1990年，私企的工资比上一年涨了6.4%，而政府公务员工资的涨幅只有3.6%，每年都是公务员工资的涨幅低于私企。[

油水少：旱涝保收 但没有任何额外收入

新加坡《公务员纪律条例》规定，公务员不能接受公众人士的礼物和款待，因公接受的礼品必须如实报告，价值超过50新元的礼品必须交公，否则就以贪污受贿罪论处，面临5-7年的牢狱之灾，并将入职以来按月薪40%比例积累下来的公积金和养老金全部上缴国库。

芬兰法律规定，公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游或荣誉头衔均视为受贿，处以罚款和4年监禁，且终生不得担任公职。

“在美国，联邦公务员是一份既不很吃香又不太丢人，旱涝保收，有比较优越的福利待遇，但没有任何额外收入的工作。不过，如果问美国的孩子长大了想做什么职业，他们的回答五花八门，护士、厨师、幼儿园老师，但是绝对不会说当公务员，也很少有大学生主动向往这个职业。”

美国公务员工资虽然比私企低，但公务员的好处是私企职工没法比的，如名声好听、可以建立起人脉关系、假期多、工作清闲、压力小、比较稳定、失业几率小等。另一方面，公务员干的是服务性的工作，不是社会财富的直接创造者，如果工资过高，必然会引起人民的不满情绪，影响社会和谐。

公务员工资不高还有一个好处就是有利于人才流动。一个人在一个新岗位上工作久了，就会出现怠工现象。如果公务员薪水过高，他们会为了这些好处赖在职位上不走，所谓“当一天和尚，撞一天钟”，政府的工作效率难以提高。西方国家的一些部门都有规定，任何人在一个职位上不得超过4年。政府就像一般的公司一样，要想保持旺盛的活力，必须让职员流动起来

法纪严：外国公务员公款消费也可谓步步惊心

前些年，中国财政部代表团访问美国，美国财长在招待宴会上说：“国会只批准了菜钱，没批准酒钱。这桌菜由政府买单，你们吃菜要感谢美国纳税人，酒则由我自己买单。”世界上唯一超级大国的“财神爷”因公招待外宾，自己竟连酒钱都批不出来！

在丹麦，对公务员的差旅费限制非常严格，出差一天以内则按小时补贴，在有公共汽车的地方不得乘出租车，除首相、大臣和议会主席外，任何级别的公务员住宿和乘坐交通工具都用一个标准，乘飞机只能坐经济舱。

外国人不热衷于“国考”，关键在于政府对公务员操守都要求很高，同时还要接受公众的监督，特权寻租的空间和各种隐性好处被尽可能堵住，一旦被发现将面临最严厉的惩罚。

不少国家把贪污受贿和盗窃归于同一罪名，即非法占有公私财产罪，对犯有该罪的惩罚，公务员要严于百姓。法国对公务员的量刑要比百姓高出40%到3倍；德国对公务员的量刑要比百姓高出一倍；加拿大对公务员的量刑要比百姓高出0.4倍。

制度可以塑造人性。外国政府有意限制公务员的工资和福利，其目的就是避免大量精英涌入公务员队伍，而是要把他们留在社会上创造财富

是职业非职权：美州政府关门数万公务员“下岗”

议会无法通过政府提交的穷人医疗、税收等问题的财政预算，政府经费不足，美国明尼苏达州和新泽西州政府决定2006年7月起停止办公，数万名公务员“下岗”。中国的财政体制下，政府和部门利益永远凌驾于公益之上，再穷不能穷政府，再苦不能苦官员，学校、医院可以关门，红绿灯可以欠费断电，可不会有哪一个政府或部门会关哪怕半天门。

美国官员是一种“职业”，不是“职权”。既然同是职业，就一样要履行职业规定的责任义务，遵守职业道德，没有高于其他“职业”的任何特权。在政府工作的官员就是一种职业，一个工作岗位，政府雇佣他在这个岗位上工作，他只需要也只能按照法律对这个岗位的描述来工作就可以了，他只对工作负责，对岗位负责。

但在中国，官，是一种权力，是一种待遇，代表的是一种地位与声望。其具体体现不是干职权范围内的事，而是在运权、管人，把“官”理解成为“管”，而不是“干”。 中国官员则更多体现为“职权”，从来都凌驾于各行各业之上，拥有支配各“职业”的广泛权力。 中国的公务员体制则强调编制和级别，其中包含着一种权力本位意识：我是某一级的官，我在行使权力。这样就会形成“官场”，形成各种所谓的“潜规则”。

美国上级不管下级，总统不管州长，州长不管市长，厅长不管处长……下级也不遵从上级，他只需要按自己职位的职能要求行使自己职责，做好自己份内的事情，就根本用不着和上级套近乎。总统去某一个城市视察，市长和市政官员根本不出面陪同，仍自顾自干本职工作，那个城市的政治生活不会因此受到任何影响。总统在那个城市的“衣、食、住、行”全是自己买单，市政府不用花一分钱。中国是“个人服从组织，下级服从上级……”，上级对下级拥有绝对的支配权。省长去某县视察，不但这个县的党政要员要全程陪同，连省县之间的政府要员也要赶往此县恭候自己的上司。省长在此县的“衣、食、住、行”县政府都作了精心且极为妥善的安排，根本不用省长自己掏一分钱

制度保障：分类分级很清楚

行政序列的公务员分为普通公务员和高级公务员。高级公务员指美国政府各部和直属机构首长，高级公务员分5个级别，高1级最高，美国国务卿一般可列为高I级，然后依次是高II级、高III级、高IV级和高V级。比高级公务员级别低的公务员都属于普通公务员，普通公务员分15级，每级又分10档，美国85%的公务员属于这一类。

美国公务员现行工资制度的重要法律依据，是1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》，以私企为参照的美国公务员工资制度就是该法案规定的。由于通货膨胀，公务员工资每年有个年度微调，微调标准必须依据劳工部公布的私企工资成本指数；但公务员工资调整幅度必须低于工资成本指数0.5个百分点。法律还特别规定，只有总统有权动议调整公务员工资标准，但必须报国会批准。调整工资标准的前提是：发生全国性突发事件或严重经济情况而影响喾遍生活水准。

美国法律还规定了公务员工资封顶制度：普通公务员不管何种理由，所有项目工资之和超过高I级工资标准，该工资不得支付。此外，公务员与私企等其他劳动者执行同一联邦最低工资标准。美国2007年5月25日生效的《最低工资法案》规定了3个阶段的最低工资：2007年7月24日开始为5.85美元/小时，2008年7月24日开始为6.55美元/小时，2009年7月24日开始为7.25美元/小时，最低工资平均每年增加12%。

美国各州公务员工资与联邦政府基本一致。州长的平均工资是124398美元，最低的缅因州是70000美元，最高的加利福尼亚州是206500美元。不过，有好几个州的州长分文不取或象征性领取1美元的工资，如加州州长施瓦辛格、纽约州州长埃利奥特、田纳西州州长布莱德森、新泽西州州长考兹尼等。堂堂第一超级大国的公务员，待遇不过如此。难怪美国公务员的招聘考试现场，没有出现挤得水泄不通的场面

公务员也是“老百姓”

美国人怎么看待公务员？在美国当了十几年公务员的何奇恩的回答是，有爱有恨。“美国的公务员系统很庞大。一方面，美国人认为，是我们纳税人养着公务员，所以对公务员并不买账；另一方面，美国普通百姓离不开公务员，例如在医疗保险等方面，需要公务员帮助他们解决问题。”

回顾十几年在美国担任公务员的生涯，何奇恩对这个职业有着清醒的认识：“公务员是从事公共事务的员工，只是一个非常普通的职业，既不是公仆，也不是父母官，必须要有一颗为人们服务的平常心。”

美国人不喜欢官僚，这与他们不喜欢大政府的传统有关。美国人相信自己的事情自己能办，情愿生活在自立自助的社会中，而不是靠政府来解决自己的事情。大多数美国人觉得，官僚主义是政府太大所造成的，而官僚主义是最没有人情味的办事方式。这种看法有真实的因素，但也有偏见的成分。其实，大政府本身并不一定是一个问题。如果政府很大，允诺很多事情，而每一件又都能落实，那也没有什么不好。问题是，大政府允诺的事情很多，但却往往做不到，因而变得有权难办事的怪物。

公事公办的公务员办事程序，可视为一种以“次好”为标准的公正办事方式。例如，加州居民哪怕是要求在自家厕所内加以改建，也必须向房屋管理部门申请批准；在更换家用热水锅炉时，也必须经由安全检查部门认可发证书。居民也许要抱怨“繁琐的公事程序”，然而，采用这些规则，是要对所有居民一视同仁。所以，没有人因为“有门路”就可以随意改建房屋，以致发生损害邻居权益的事情。在美国，“官僚”之于民众并不是“当官的”之于“老百姓”。官僚只是在各种机构中办事的公务员。美国民众虽然不喜欢神秘的官僚机构，但却并不觉得那些当公务员的与他们自己有什么不平等的差别，因此，他们对“官僚”的看法至少是没有敌意的

职场“零容忍”：外国当公务员也有“规则”

在美国当公务员也有些“规则”，从前的同事露丝传授给何奇恩(在美国当了十几年公务员)“十不”：不谈论你的同事和上司，不谈论宗教问题，不谈论和性有关的事，不谈论你过去的成就，不刻意地去讨好同事和上司，不随便和人发生身体接触，不向别人借钱，不随便穿着，不高声谈笑，不垂头丧气。“十几年来，我领会贯通这十条真传，倒没有在办公室惹过事。在美国公务员职场中，有一些事情是‘零容忍’的，比如说性骚扰、种族歧视，所收礼物超过15美元，等等。”何奇恩和记者聊起他经历过的一些事。

曾经因为工作一直没着落，何奇恩带着一条上好的真丝头巾，到州政府考试中心找一位曾接待过自己的女职员，想要了解些内部情况。然而，当他取出头巾想要送给那位女职员时，女职员转身就逃回了办公室，关上了门，再也没有出来。显然，她认为这条头巾太昂贵了。

一个炎热的夏天，一名穿得很少的女职员向上司丹尼尔汇报工作。女职员一进门，丹尼尔就把门关上，女职员转身开门夺路而去，直奔局长办公室哭诉，“丹尼尔要非礼我”。局长一边安慰，一边保证彻查此事。最后性骚扰的指控没有成立，但丹尼尔却悄悄退休了。

一次会议上，何奇恩作为亚裔代表、同事尼娜作为拉丁裔代表列席。上司琳达介绍何奇恩时，说了一些赞美的话，但介绍尼娜时，没有说同样的话。尼娜的脸当场变了颜色，会议一结束，她直奔工会代表，指控上司不尊重她，涉嫌种族歧视，代表马上找两人调停

政府是必要的恶：西方民主社会人民对政府不信任

西方政治学者一直认为：政府是一种必要的恶。虽然它必不可少，但是它仍然是坏的，天性是对人民生命、自由和财产的一种潜在的威胁。所以政府不能完全信任，必须时刻提防。所以一个人有没有罪，不能你政府一个人说了算，必须得得到人民的同意。

在西方民主法治社会，特别是美国，人民怀有对政府的极大的不信任感，所以人们制定宪法和法律来限制政府的权力。 美国宪法规定人民有接受陪审团审判的权利，不经过陪审团不能剥夺一个人的生命、自由和财产。可见，美国人已经把对政府的不信任写进了宪法。

政府在西方被认为是一种“必要的恶”，政府官员在社会中的地位也无法与“官本位”思想浸淫数千年的中国相提并论。在美国，公务员远非最理想的职业，只有约30%的毕业生将公务员当作未来想要从事的职业。中国的身份取向为中国社会烙上了深刻的文化印记，也影响了公务员制度的发展，如处在讲究官场流品而饱受歧视的明清吏胥阶层，无论如何有才有德，也仍走不出胥吏之流，仍还是一胥吏。建国以后建立的也是一个身份制社会，这个文化现象很可能将我们正在进行的公务员聘任制改革引到不平等的道路之上。

美国的强大，在于人民的强大，不在于政府的强大。恰恰相反，美国的政府一直算不上强大。从建国伊始，美国人民就想方设法防止政府的强大。不相信政府，对政府满怀戒心，唯恐政府变得过于强大，这是美国政治的一个传统，这是美国特色的政治，这是美国式的爱国主义。

民主政府在也有弊端。美国国会之所以由参议院和众议院组成，加上大法官，毫无疑问，是精英层和草根层的相互牵制，这是民主中的相互制约。民主是防御政府这一“必要的恶”的基础，同时，民主本身也需要规范约束，不然后果和专制一样严重，学术上称为“民主的暴力”。当然，民主有弊有利，正如托克维尔所言“民主社会不如权贵社会那么冠冕堂皇，但苦难不会太多。”这或许正是民主的价值所在

公务员工资标准由人民定 即人民代表机构国会制定

美国刚建国时，就通过了一条法律：“新一届众议员选出之前，任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律，均不得生效。”这就是众所周知的利益回避制度，谁提涨工资不给谁涨工资，要到他的下任才开始执行新工资标准。这就阻止了官员在人民委托给他们的岗位上不好好为人民服务，天天琢磨给自己加薪的不道德现象的发生。

美国总统即使再有权力，也没有给自己定工资标准、给自己加薪的权利，总统每花一分钱都要经过国会的批准。比如，1995年11月，美国国会与总统在平衡预算问题上没有达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使大多数政府机构由于没有经费而关门一个星期。当时正值圣诞节，克林顿不得不自己掏腰包支付白宫的电费，才让美国第一圣诞树的灯光没有熄灭。

美国公务员现行工资制度的重要法律依据，是1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》(FEPCA)，以私企为参照的美国公务员工资制度就是该法案规定的。由于通货膨胀，公务员工资每年有个年度微调(Annual adjustments to pay schedules)，微调标准必须依据劳工部公布的私企工资成本指数(ECI)，但公务员工资调整幅度必须低于工资成本指数0.5个百分点。法律还特别规定，只有总统有权动议调整公务员工资标准，但必须报国会批准。调整工资标准的前提是：发生全国性突发事件或严重经济情况而影响普遍生活水准。美国法律还规定了公务员工资封顶制度(Aggregate Limitation on Pay)，普通公务员不管何种理由所有项目工资之和超过高I级工资标准，该工资不得支付。

范仲淹在《岳阳楼记》里说“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，中国的士大夫们没几个人能靠自我约束做到，然而美国的公务员们却靠相对完善的工资制度践行了这句话。美国公务员的工资标准由人民定，也就是人民的代表机构国会制定。所以，很少有人对公务员工资不满

工资制度的建立，实质上还是由市场决定

美国公务员工资制度的建立，实质上还是由市场决定的，各种有关工资的法律制度是根据市场变化产生的。美国总统、州长、议员等公务员职务还有人去干，这说明他们接受那样的职位标准，因为没人强迫他们去当公务员，所以，现实中几乎听不到公务员抱怨自己的工资低。这好比体育比赛，运动员参加比赛就要遵守早已制定好的比赛规则，不能到了比赛场上，说规则对自己不利，要修改。美国人根据市场行情，把公务员职位明码标价，然后去市场上招人，市场经济的规律在这里也完全适用。正是这样的制度安排，决定了我们无缘在美国见到千军万马拼抢一个普通公务员职位的现象。

美国之所以要规定公务员工资不得超过私企，是因为公务员干的是服务性的工作，不是社会财富的直接创造者，如果工资过高，必然会引起人民的不满情绪，影响社会和谐。

公务员工资的高低不能由公务员自己评价，自己评价永远觉得低，因为他没有选择正确的参照物，就像房地产开发商永远说房价不高一样。公务员工资标准的参照物有3个，一个是人均GDP，就是国家经济发展状况;另一个是全国平均工资;还有一个是全国最低保障工资。美国人均工资一直是人均GDP的89%左右，公务员工资不得超过人均工资。美国的最低保障工资大致是人均GDP的32%左右(是发达资本主义国家里最低的)，总统工资是人均GDP的8.4 倍，副总统的工资是人均GDP的4.7倍，最高级别部长的工资是人均GDP的4.0倍，州长工资一般是人均GDP的2.6 倍，县长工资是人均GDP的1.7倍。[

“纳税人不答应”：政府要为纳税人负责

2006年，美国科罗拉多州联邦高地市的警察们到当地一家脱衣舞俱乐部查黄时发现，他们逮捕的一名脱衣舞俱乐部“看门人”竟然是他们的市长大人！ 据悉，55岁的联邦高地市市长戴尔·斯帕克斯给脱衣舞俱乐部当兼职门房已有快一年时间了，他称自己之所以这样做，是因为自己家的餐馆生意萧条，家庭收入入不敷出，只能靠当兼职门房补贴家用，缴纳自己的医疗保险费。 斯帕克斯说：“我一个晚上赚100美元，一周兼职3天，检查顾客身份证，收取服务费。而我们的医疗保险，需要每月缴纳1200美元。” 斯帕克斯之选择夜间去给脱衣舞俱乐部当兼职门房，而不敢动丝毫的贪污心思，怕的就是那无数双纳税人大睁着的监督眼睛和联邦政府设定的严密的监督机制。

“纳税人是不答应的”这样的话要是出自中国官员的口中，自当是空话，但在美国却是一句实话。来自官方的监督渠道就不说了，那已经说得够多了。据学者萧功秦介绍，美国社会中存在着无数由公民自发组织的社团，其使命就是监督政府，似乎专门为了与政府作对而存在的。因为受美国政治文化的影响，美国人从根本上不信任政府与官员，这与我们无条件信任政府与官员完全相反，所以他们把建立民间社团当作是一种制度性的安排，时时处处对政府的行为设防，形成一种特别有监督能力的社会报警机制，其结果，使政府在这种无处不在的社会压力面前不得不得更为有效，更为清廉。所以说，市长怕纳税人是有道理的。

在纽海文市政大楼，每天市长自己开着私家车来上班，然后停在指定位置，上班后办理公务换用公车，下班时，他又开着私车回家。市政大楼有个停车场，市长停车都是自己交钱。John Destefano市长说：“公私分明，这是对政府官员起码的要求，否则纳税人不会答应

对下负责：政府是社会型和公共服务型政府

美国副总统到了纽海文市，但JohnDestefano市长却置若罔闻，继续按他的原定日程安排活动。我感到很吃惊，会后问他：“戈尔来，你为什么不出面？”没想到他更吃惊地反问我：“我为什么要出面？”当市长助理时间长了，我认识到，美国的地方政府是社会型政府、公共服务型政府。市长是对下负责，对选民负责，对议会负责，不太对上负责，每个城市建立自己的宪章，只要符合联邦宪法和州里的宪法就行。州长、甚至总统来，他根本不接待。

纽海文市准备修一座桥，要求州里拿钱，但多次向上争取转移支付，都未如愿。市长给州长写信，对州政府表示严重不满。他还把记者叫到办公室，发表批评州政府的演说。第二天，他的演说就在政府网站和当地报纸上登了出来。

纽海文市政府办公大楼一进门，就是市民服务中心。几个担任咨询工作的老太太非常平易近人，市民咨询各种问题，她们都耐心解答。市长每天都要市民服务中心报一个单子，了解当天哪些市民咨询了哪些问题，处理结果如何。市民如有投诉，他会亲自查。

在国内，民众要见到市长不是一件容易的事。但在纽海文，市民想见市长，随时可以去找市长助理申请，只要市长有时间，市民就可以进市长办公室。

市长经常去学校，组织富人区学校和穷人区学校对接，搞一些联谊活动，两校校长带着孩子到市政府参观，他亲自介绍，交谈、合影，这方面工作，他很认真。防治乳腺癌的活动他亲自参加，很看重。

纽海文市只有12.4万人，财政收入却高达6亿多美元。在巨额财政支出中，60%是社会保障类，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出，公务员工资支出所占比例很小

民为官主：公务员须申报并公开自己的财产

常言道，阳光是最好的防腐剂。在防止官员腐败的问题上，公众的有效知情和监督就是“阳光”。能否允许这“阳光”照进官员的生存空间，也是对“民主”的检验。自英国1695年通过《腐败行为法案》以来，世界很多国家建立了公务员财产公示制度，不但老牌的资本主义国家早就建立起财产公示制度，就连坦桑尼亚、尼日利亚、阿尔巴尼、菲律宾、哈萨克斯坦、巴基斯坦、斯里兰卡、越南、印度等经济较落后的发展中国家也出台了公务员财产公示法规。

外国的成功经验告诉我们，反腐败的有效路径之一，是要求政府官员申报并公开自己的财产。在中国，全国人大常委会曾经在1994年把《财产申报法》列入立法规划，但后来未能实现；中央办公厅和国务院办公厅在1995年发出通知，要求处级以上干部向本单位组织人事部门申报家庭财产，但后来也流于形式。为什么在中国建立和推行官员财产申报制度这么困难？笔者以为，阻力主要来自于“官意”――部分官员的心意。在这个问题上，“官意”和民意显然是有差异的。民众当然希望所有官员都向社会公开私人财产；但是有些官员肯定不愿意向民众公开自己和家人的财产。就情理而言，这也无可厚非。其实，假如我是官员，我也不愿意公开自己的家庭财产。假如当官就一定要公开申报家庭财产的话，那我很可能会选择不当官――前提是我确有当官的机会。

在这个问题上，我们又看到了新旧“民主”的差异，关键还是谁说了算。如果是“官为民主”，官员说了算，那么这项制度就很难建立，而且官员们很容易找出各种各样的冠冕堂皇的理由来延缓乃至反对这项制度的建立。如果是“民为官主”，民众说了算，那么这项制度就不难建立。诚然，就一般社会成员来说，个人收入和财产属于隐私，但是对于掌握公权力而且可以支配公共财产的政府官员来说，这就不完全是个人隐私了，或者说，这就是政府官员不得不放弃的部分隐私权，因为公众对此有着正当合理的知情权

长久以来中国社会奉行官本位的思想

官与民究竟是一种什么关系？是人民做主？或是官为民做主？这是两种不同的官民关系，反映出的是两种思想，两种制度，两种文化的差异。

在政治学中，人民做主的官民关系中权利主体是人民，人民在法律的保护下，有权伸张自己的权益，也有权向官员实行问责，官员是人民的公仆。在官为民做主的官民关系中责任主体是官员，官员要为人民服务，但是人民往往只有象征性意义，没有制度保证人民行使权利，人民的范围也是由着官员的性子画圈圈，它叫人民缩水，人民就不能不缩水。官员们服务的真正对象是上级领导，现在有的官场干脆就把第一把手称作“老板”，意即第一把手就是说一不二的太上皇。“让领导先走”常常需要很多人为此做出牺牲。

西方人对普京的评价不高，普遍认为“普京不是幸福认可的民主人士，也不是言论自由的模范”。但在俄罗斯普京却深得民心。首先，普京是俄罗斯人梦寐以求的铁腕人物，他可以自己驾驶战斗机掠过战乱的车臣上空声言说：“哪里有匪徒，我们就打到哪里。如果在厕所里抓到土匪，就直接把他塞进便池里。”

铁腕人物可以执政为民，也可以祸国殃民。从大处着眼，为人民做主体制下出现的铁腕人物终究不是人民之福，但是在人民做主体制下铁腕人物意味着支持率不断走高。虽然俄罗斯在实际上还是行政权力大于立法和司法的权力，但是起码有了一个人民做主的基础，公民社会有了雏形。眼下的俄罗斯应该介于人民做主和官为民做主之间。

正是因为俄罗斯介于人民做主和官为民做主之间，所以官员财产是否公开的问题，解决的就比中国顺利，没有出现类似于中国的高级干部要求“先让老百姓公布财产”的激动人心的时刻；也没有出现一个人大代表提出要官员公示财产，就有99%的代表摁动手中的表决器选择反对的伟大场面

父母官”文化：将法权关系异化为伦理关系

中国具有漫长而典型的封建社会史，封建社会的典型特征是中央政府高度集权。普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。皇帝就是天子，国民大众不是主人，而是受皇帝指使的一群下人，皇帝治国安邦就像牧羊人驱赶着自己的羊群一样。所有官吏都像封建家长制下的父母一样，对其儿女化的百姓具有绝对的支配权，儿女必须绝对地顺从父母的意愿做事情，而绝对不能有任何的违抗或偏离。

在中国文化意识的历史长河中，被官方奉为意识形态的主流文化是儒家文化。儒家文化的显著特色是孝亲文化和忠顺精神，强调的是君君臣臣和父父子子，以及君为臣纲和父为子纲，君臣关系总是与父子关系相联系。其核心价值理念是忠诚与服从，百姓对其辖区的政府官员要像对待其父母一样，必须顺从政府官员的任何调遣和安排，否则的话，就会被认为是不忠不孝。

中国没有市场经济的历史，并实行了长期的计划经济。计划经济的典型特点是国有化（包括劳动力和思想言论），一切权力和权利都收归国有，实行中央集权下的不服从者不得食，不听话的孩子没奶吃，政府官员对待国民大众，就像管教其子女一样。

既然官民关系如同父子关系，那么，大众对其政府官员就只有忠诚和服从，而绝不能对其命令和指示存有异议或否定。由于这些原因，人们就普遍认为最好的官员就是“爱民如子”的官员，并进一步将官民关系异化为不可抗拒的父子关系，将非常严肃的政治关系异化为不可改变的血缘关系，将权责分明的法权关系异化为不可违背的伦理关系。

如果政府官员的命令、指示或决策出现了错误，就像“反右运动”、“大跃进”、“三年困难”、“四清”或“十年文革”一样，甚至引起了灾难性的社会后果，国民大众这些“孩子”们也不能有任何怀疑或抗拒。因为父母的动机是好的，要可怜天下父母心，天下历来只有不孝的儿女，而绝没有不仁慈的父母

历史上“家天下”政治传统：官员从来不是民选的

西方大哲学家黑格尔这样评论中国：“中国的历史从本质上看是没有历史的，它只是君主覆灭的一再重复而已。任何进步都不可能从中产生。”西方学者说的不是指物质生活方式和政治名称和形式化的东西，而是中国的基本社会制度和精神文明。

中国自古以来的政治传统就是“家天下”世袭制。官员不是民众选举出来的，而上级官员分封的。国家靠金字塔型的官员权利等级来维持社会秩序。国家分为统治者和被统治者即官和民两大成份。官就是各级官吏，民就是工、农、商、学、兵等。中国自古以来，社会不是靠法律来维持存在，而是靠各级官吏的指挥安排。

中国的教育方针一直是官方主导控制的“学而优则仕”。办教育的主要目的是培养官员接班人，即所谓的精英教育体制。接受教育者无论成功与否，最后形成的人生观、审美价值观都是奴性的。官本位观念和特权等级体制从小就一步步潜移默化在中国人的意识形态中。

今天将古代官吏与民众称为“统治者和被统治者”，这种说法，属于“阶级斗争”思想范畴的表述。每当社会矛盾激化，发生民众和政权之间的激烈对抗时，官民利益对立的观念就会发酵为阶级斗争的思想，导致玉石俱焚的后果，例如过去搞过“清理阶级队伍”的运动。

实际上，官吏和民众的关系属于管理者和被管理者的关系。在主流政治理论上，自古以来都有其相对合理的思想观念，不容忽视和歪曲。管理者和被管理者的关系有其对立的因素，但又是紧密联系的。社会应该做的事情是积极将合理的理念转化为科学的制衡措施，将民主法制的思想转化为具体而有效的执行规则

窃钩者诛窃国者侯：官与民的关系历来不平等

窃钩者诛，窃国者侯，语出《庄子·胠箧》。意思是偷钩的人要处死，篡夺政权的人反倒成为诸侯，用以讽刺法律的虚伪、不合理。客观来讲，我国官民存在着诸多不平等问题。中国官民法律面前不平等的案例比比皆是。在封建剥削社会里，有权有势有钱的人，实际上成了法律的特权阶层，他们不止在法律上享受着无形的特权，在社会生活中也占有着其他人所没有的资源，这样的情况在现今社会仍是规则。只是暗箱操作，没有浮出水面罢了。凭借着手中特权，一些官员贪污受贿，腐败问题滋生开来。

法律面前人人平等的概念不论在东方或西方都于相当早的时期便已萌芽，目前已知最早提出这个概念的，是公元前552年的波斯人欧塔涅斯，其表示：“人民统治的优点，首先在于它最美好的名声，那就是──在法律面前人人平等。”。公元前430年时，在一场雅典人纪念死去的战争英雄的集会上，伯里克利亦曾谓：“当私人纠纷产生时，所有人在法律面前一律平等……”

在中国，根据《礼记·曲礼上》之记载，过去曾有“礼不下庶人，刑不上大夫”的概念，故在此时期，法律的适用会依据该人的身分地位而有所不同。然而到了战国以后，便开始有“王子犯法，与庶民同罪”的概念。汉朝时，于《史记卷一百二·张释之冯唐列传第四十二》中记载：“法者，天子所与天下公共也。”都展现了法律面前人人平等的概念。

法律面前人人平等的观点，早在古希腊时期就曾经提出过，但作为法制的一个基本原则，是在资产阶级革命时期提出来的。1776年7月4日美国的《独立宣言》和1789年8月27日法国的《人权宣言》，都提及了这一原则

权力从何而来：中国宪法对人民主权体现非常抽象

关于官与民的关系问题，中国古代的先圣先贤早就发表过自己的看法。古人的有关论述体现了这样一些观念：1、君主和官吏都是天任命的，这就是所谓“君权神授”的思想。2、天是人的父母，视民众为子女，希望让他们过得好。3、君主和官吏应该是天的代理人，帮助天保护民众。4、天意来源于民意，会根据民众的评价奖惩君主和官吏。5、民众有推翻坏君主和选择好君主的权利和责任。

现代国际社会既存的国家，几乎无不是人民、领土和主权的竞合。其中人民当然是第一位的，主权对于国家的重要性仅次于人民。任何复杂的问题，都有可以提挈的纲领，最高决定力就是主权问题的纲领。所以讨论主权问题，归根到底就是讨论，主权现在属于谁，应该属于谁的问题。

就当代国际局势看，绝大多数国家都已经宣明自己属于人民主权。只有极少数国家，如伊朗，非常例外地认为主权属于安拉。可安拉就算存在，也不可能给国民打电话指导具体的立法、行政和司法。所以实际上就是教士阶层（最高领袖、阿亚图拉、毛拉等）主权。我国也以宪法第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”就是主权在民的宣示。但中国宪法对人民主权的体现非常抽象，不值得信赖。中国大概是少数的标榜人民主权，但不实行普选，也没有全民公决的国家。

权力从何而来，向何处去，是现代政治理论与实践所无法回避的必答项，也是一个负责任的政党所必须给予民众的承诺与回答。2010年9月，习近平在中央党校秋季开学典礼上讲话，提出“马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用”，并特别指出“权力的行使与责任的担当紧密相联，有权必有责”。对于权力来源的思考与讨论，现代政治理论以社会契约学说作为逻辑起点，要防止滥用权力，则必须以权力约束权力，而对权力的约束，恰是对社会创造力的释放、对民众权利的尊重与保障

未能实现从官本主义向民本主义的治理转型

人是社会性动物，社会需要有管理者，所以就有了从君主到官吏的管理机构，这个机构中的人员就是官，其他的被管理者则是民。

尽管周武王已经作出过君主和官吏为民之父母的论述，但孔子似乎并没有作出太积极的响应。《论语·颜渊》：“樊迟问仁，子曰：‘爱人。’问知，子曰：‘知人。’”仁是儒家思想的核心，所以“爱人”就是儒家政治思想的纲领。所谓“爱人”，说的是爱一切人，包括社会的管理者和被管理者。这样一来，政治就是为人服务而不是为人民服务，官吏要爱一切人而不是仅仅爱民。政治的目标是不伤害任何人的利益，给一切人带来利益。换言之，政治的作用就是一方面将利益的分配调节到合理的程度，一方面追求给人们带来利益。在孔子的观念中，治人者和被治者应该视为管理者和被管理者，其各自的正当权益都应该受到尊重和保护。笔者认为这样的观念更为实际和合理。

政府是一种社会管理机构，政府官员是一种社会管理人员，政府官员与大众百姓之间的真实关系，实质上是一种委托—代理关系。国民大众是社会管理的委托人，而政府官员则是社会管理的代理人，国民大众将社会管理的职能委托给政府官员来做，政府就因此而理应成为“为人民服务”的公共代理机构，政府官员也因此而成为国民大众的服务员。这就是“人民公仆”的真实由来，也是政府机构合法性存在的唯一理由，更是国民大众向政府缴纳各种赋税的唯一原因。政府支出的各种公共管理费用，全部都来自于国民大众上交的税收，政府官员的就业机会由人民大众的服务委托所提供，政府官员的薪水也来自国民大众所承担的各种赋税，毫无疑问的是，政府官员只能依靠国民大众来养活，就像孩子依靠父母来养育一样。现代化的社会管理法则和政府治理理念，必须将国民大众置于至高无上的发展位置，由此方能真正实现从官本主义向民本主义的治理转型，从而才有可能完成发展的革命

官民矛盾的最大问题是官民结构失衡

中国这个国度，自秦汉大一统，建立官僚型帝国国家以来，社会最基本也最核心的关系，就是官与民。在古代，官民之间，官这一头分量重，是主动者，但民的一方也不能太轻，官民关系失衡，风浪即起，水也就覆舟了。朝廷用来平衡官民关系的法宝有三，一是强调官员的自律。二是朝廷对于官员的监管，因此特别设置了别的国家所没有的监察系统，官小权大，替皇帝盯紧了官员。三是逐渐形成了半官半民的乡绅阶层，通过这个阶层的制约，抗衡官权的无限扩张。

在现代社会，官民对立的根本问题，在现代社会，还是因为官的权力太大，而民这一方，几乎没有什么权力，一边无限扩张，一边节节后退，民方唯一的抵抗，就是通过“正常渠道”向上反映，然后让官员的上级得知情况，出手遏制，或者通过不那么正常的渠道，通过媒体和网络披露出来，还是让官员的上级得知情况，然后出手遏制。可是，严格来讲，官员的上级也是官员，除了最高领导，真正能从大局出发，遏制官权膨胀的，毕竟是少数。加上上级总比下级人数少，正常渠道经常不畅通，而媒体披露也有顾虑，网络上的事，经常很难说，一个事情，是不是能变成网络事件，制约条件很多，严格讲，官员也不是不可以操控的。因此，尽管我们说，官员最怕的事，就是被曝光，被捅出去，但在多数情况下，他们还是有本事把事情控制住，只要控制得住，民的反制，就没有作用，反过来，他们也就可以放心大胆地扩权了。

事实上，现在官民矛盾，最大的问题是官民结构失衡，从历史的经验看，这种失衡的危险非常大，一有风吹草动，就可能形成对全局的威胁，甚至崩盘。而官民结构失衡，最大的问题是官权的无节制扩张，对应官权的扩张，目前唯一的途径，是增强民方的遏制力。在最高领导层，从全局的战略考虑，是亟待解决的头等大事

体制不力，官员往往“率兽食人”

《孟子·梁惠王上》：“庖有肥肉，厩有肥马，民有饥色，野有饿莩，此率兽而食人也。兽相食，且人恶之。为民父母，行政不免于率兽而食人。恶在其为民父母也？仲尼曰：‘始作俑者，其无后乎！’为其象人而用之也。如之何其使斯民饥而死也？” 译文：（孟子又说：）“厨房里有肥嫩的肉，栏里有健壮的马，（而）百姓面带饥色，郊野横陈着饿死的尸体，这就（等于）率领着野兽一道吃人啊！野兽自相残杀吞噬，人们尚且厌恶它，身为百姓父母，官，管理政事，却不免也率领兽类一道吃人，哪里配当百姓的父母官呢？孔仲尼说过：‘第一个制作土偶陶俑来殉葬的人，恐怕理该断子绝孙吧？’正是因为土偶陶俑酷似真人而用它殉葬的缘故，（试想连用俑殉葬都不能允许），又怎能让这些百姓活活地饿死呢？”

法国哲学家卢梭说：“对一个国家来说，如果没人违法，没有官员滥用职权，那么，无论法律还是官员，都没有存在的必要。”公务员不是天使，他们也会以权谋私、贪赃枉法。人们意识到了腐败对宪法秩序和民主社会价值构成了严重的威胁，众多国家相继出台了反腐败法，确立了用民主方式反腐败的制度，即公务员必须按时公示财产，告诫、监督公务员利用职权谋取私利的行为。

古代朝廷用来平衡官民关系的法宝，一是强调官员的自律。二是朝廷对于官员的监管，因此特别设置了别的国家所没有的监察系统，官小权大，替皇帝盯紧了官员。三是逐渐形成了半官半民的乡绅阶层，通过这个阶层的制约，抗衡官权的无限扩张。只是，官员的自律，时间长了都靠不住，而监察部门的监督，也会随着制度的疲沓，官僚机器的锈蚀，形同虚设。

无论是官员还是公民，都需履行对公共事业的责任，这种责任对官员来说，表现为孔子所说的德政思想。实际上，要求君主和官吏当民之父母或人民公仆，只是一种美好愿望，他们能否尽其天职，关键在于社会有没有科学而有效的监管体制。如果相应的体制不力，这些人往往就会成为“率兽而食人”的恶魔

弱民权”：法治不全，“官智”不开

台湾前“立法委员”邱毅先生日前接受凤凰台卫视采访，谈论“中国梦”。邱毅先生说：我一再的讲，民族、民权、民生三者并进，才能完成“中国梦”。诚如邱毅先生所说的那样，“就中国大陆目前的状况，严格来打分数的话：民族主义75分；民生，55分吧，还不及格；民权的话大概30分，二三十分。现在是重民族、轻民生，弱民权。”

民权又叫人权。人权这个东西，大陆的政治家是很讨厌的。长期以来，大陆连人权这个词语都不敢公开说。现在进步了，可以公开说了，而且还写进了宪法。

宪法就是国家的根本大法。但在大陆，宪法这个“根本大法”一点也不“根本”，“党的领导”才是“根本”。虽说党也要在宪法的范围之内活动，但那也不过是说说而已，当不得真的。比如说吧，宪法规定，全国人大是国家最高立法机关。但是，国家所有的重要法律法规，基本上都是中共中央政治局首先提出来，交给/建议全国人大讨论通过的；而只要是中共中央的建议，全国人大没有不讨论、更没有不通过的。“‘党的领导’才是‘根本’”这个原则在全国人大的立法方面体现得“美轮美奂”。这说明，大陆的宪法没有权威。

“弱民权”的大陆，主要不是弱在民智不开，而是“官智”不开。官方反复重申“五不搞”，即不搞多党轮流执政，不搞指导思想多元化，不搞“三权鼎立”，不搞联邦制，不搞私有化。大陆的老百姓并不像官方那样怕这怕那，他们的想法是：不搞“三权鼎立”，可以，但是，如何“把权力关进笼子里”，使权力受到认真而不是敷衍的监督，如何防止/根绝日益猖獗的腐败，执政者总应该拿出一个切实有效的办法来吧。但遗憾的是，没有。腐败正在进行中，而且愈演愈烈。中央已经出台了“八项规定”，又有了“约法三章”。腐败收敛了么？媒体报导，“八项规定”难根绝公务浪费，奢侈品发票开成办公用品报销（经济参考报2013年03月27日），媒体还曝光说，国企食堂宴请官员：茅台装入矿泉水瓶子里（南京日报2013年03月27日）。[

公民社会尚未形成，公民精神和民主法制意识匮乏

在现代社会里，每一个公民在人格上都是平等的，他们都有同等的公民权利与义务，在一个自由的政治文明高度发达的国度里，没有政治家与公民的天然的区分，对于政治家来说，他首先是公民，然后才是政治家，并且在当政治家的时候是政治家，在不当政治家的时候就是一个公民；而对于每一个公民来说，他首先是公民，然后有可能成为政治家，只要经过努力，经过考试以及其他途径成为公务员，通过选举成为选任的政治家，通过各种可能的途径成为法官等。

现代公民精神最重要的体现就是公民应当凭借自己的公民资格被动或主动地参与或不参与社会政治事务从而为自己和社会共同体谋取利益。我们以往谈到公民精神时更多的是公民应当被动的履行义务或是享有义务，很少或刻意回避公民在社会政治生活中的主体地位。一般来说，现代公民精神应当包括以下方面：

第一，公民自身的主体意识。现代公民最大的不同是公民是自己的主人，需要为自己的行为作出选择，也必须为自己的选择负责。如果公民不能为自己负责，那么他只是国家和社会的附庸而不是真正的主人。

第二，民主和法制意识。民主意识其实也是为了公民实现其自身的价值和体现自身独立意识重要表现。“对于公共事务的的平等参与其实也就关系到了人之所以是人的问题，作为一个人他必须在精神上独立于其他人之外，不能成为别人的附庸，而在政治生活中最好的表现方法就是民主参与。”一个现代公民在遇到协商处理不好的问题时，他应当寻找一种理性的方式解决，这种解决方式应当是公平正义的为各方所接受并且是成本最低的，最符合这一条件的能且只能是依靠法律来解决了。

第三，公共的主动参与精神。正如前面所说，公民对于权利和义务的履行和享有是被动和主动相结合的。现代公民精神的一个基本要义就是公民可以主动参与社会政治上生活的各个方面。这种主动参与的精神还可以进一步培养其民主意识，促使政治生活进一步发展。[

一个国家、一个民族，其发展、进步的源动力来自于创造，来自于对政治、经济、科技、文化等的不断创新。创新、创造靠的是人才，因此，人才应该到最有利于发展、进步的行业，应该到事关社会发展、进步最前沿的岗位。

据统计，我国大学毕业生有76.4%愿意当公务员，而美国是3%，法国是5.3%，新加坡只有2%；在日本，当公务员的意向要低于木匠和面包师；在英国公务员进入20个厌恶职业之一。人类的本性必然导致人们在选择所从事的职业时的趋利性，那么从这一原理来看，在我国从事公务员职业所能够带来的利益要远远大于市场经济国家和发达国家，而这样的结果使我国大量的优秀人才进入公务员队伍，也导致创新、创造性行业人才匮乏、倍受冷落，这也是我们国家缺乏创造性、创新性的根本原因。

	

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